La stratégie nucléaire canadienne mise sur le financement de projets et le partage des risques

Le gouvernement fédéral canadien a récemment présenté une nouvelle stratégie nucléaire, précisant qu'il entend promouvoir la construction de nouveaux projets nucléaires à l'échelle nationale, renforcer la chaîne d'approvisionnement locale, élargir l'approvisionnement en ressources d'uranium et en combustible nucléaire, et continuer à soutenir l'innovation dans les technologies nucléaires telles que la fission et la fusion. La stratégie propose également que le déploiement de l'énergie nucléaire nécessite des outils de financement plus modernes, des processus réglementaires plus efficaces, ainsi qu'une coopération plus étroite entre le gouvernement, les peuples autochtones et l'industrie.

L'objectif de cette stratégie est de servir les objectifs économiques, sociaux et climatiques du Canada à travers les projets nucléaires, tout en créant des emplois et en stimulant l'innovation, tout en renforçant la sécurité énergétique nationale. Alors que les orientations stratégiques se précisent progressivement, la question de savoir comment transformer les objectifs politiques en projets finançables et réalisables devient un enjeu clé pour la prochaine phase.

Une nouvelle étude intitulée « Financer le déploiement de l'énergie nucléaire au Canada », commandée par l'Association nucléaire canadienne (CNA), analyse cette question. S'appuyant sur l'expérience internationale et mettant l'accent sur l'Ontario, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick et l'Alberta, l'étude vise à identifier les conditions essentielles pour attirer les capitaux, maîtriser les coûts pour les consommateurs et garantir la réussite de la livraison des projets.

L'étude souligne que les projets nucléaires nécessitent des investissements en capital à grande échelle avant leur mise en service, avec des cycles de développement et de construction pouvant généralement atteindre 10 à 15 ans ; une fois le projet achevé, la centrale nucléaire peut fonctionner de manière stable pendant 60 à 80 ans, voire plus, avec des coûts d'exploitation relativement faibles et prévisibles. C'est précisément pour cette raison que le coût du capital devient l'un des facteurs centraux influençant la viabilité économique globale des projets nucléaires.

Pendant la période de construction, les intérêts du financement s'accumulent en continu. Plus les risques du projet, les risques de calendrier et les risques de marché sont élevés, plus le rendement exigé par les investisseurs est important. L'étude estime qu'un cadre de financement ne doit pas seulement résoudre la question de « disposer ou non de fonds », mais aussi celle de « savoir si le coût du capital est supportable ». Des politiques et des mécanismes de marché conçus de manière judicieuse peuvent réduire les primes de risque, diminuer les coûts de financement et alléger le fardeau des consommateurs d'électricité sur l'ensemble du cycle de vie du projet.

Les systèmes électriques des provinces canadiennes présentent des différences marquées. Certaines provinces s'appuient sur des entreprises publiques d'électricité opérant dans des marchés réglementés ; le Canada compte également des centrales nucléaires privées ; l'Alberta, quant à elle, applique un mécanisme électrique davantage axé sur le marché. Par conséquent, l'étude ne propose pas un modèle de financement national unique, mais considère que les mécanismes réglementaires, les contrats d'achat d'électricité à long terme et d'autres arrangements de marché constituent autant d'options. L'essentiel réside dans la capacité des structures concernées à fournir des revenus prévisibles, à soutenir le développement en amont du projet et à définir clairement la manière de gérer les risques liés à la construction, aux retards, à l'achèvement et au marché.

L'étude souligne également que l'expérience internationale montre que les risques ne disparaissent pas avec les arrangements contractuels. Si l'on transfère trop de risques aux fournisseurs, cela peut faire grimper les offres, affaiblir la capacité des partenaires à exécuter leurs obligations et, en fin de compte, compromettre la livraison du projet. Une approche plus raisonnable consiste à attribuer les risques à la partie la plus apte à les gérer, tout en mettant en place des mécanismes d'incitation correspondants afin que le propriétaire, les fournisseurs et les entrepreneurs partagent un objectif commun de livraison du projet dans les délais et dans le respect des coûts.

La participation gouvernementale est une caractéristique commune des projets nucléaires examinés dans l'étude. Selon les différentes régions et conditions des projets, le gouvernement peut participer en offrant une certitude politique, en soutenant le développement en amont, en établissant des mécanismes normalisés de recouvrement des coûts, en organisant des garanties de revenus à long terme, en mettant en œuvre des mesures fiscales, en fournissant des prêts ou des garanties de prêt, ainsi qu'en réalisant des investissements directs.

L'étude estime que cela ne signifie pas que le gouvernement doit assumer tous les risques du projet, mais plutôt qu'il doit apporter son soutien aux risques que les investisseurs privés ou les participants individuels au projet ne peuvent raisonnablement pas supporter, tout en étant conçu dans l'optique de réduire les coûts de financement et de renforcer l'obligation de responsabilité.

Le rapport recommande que le Canada maintienne une certitude politique à long terme, améliore l'efficacité et la prévisibilité des processus réglementaires, garantisse aux entreprises le maintien du crédit d'impôt à l'investissement fédéral et du soutien des institutions publiques de financement, et fournisse une aide accrue aux premiers projets de démonstration et aux premiers projets nucléaires provinciaux. L'étude souligne également que la participation au capital des peuples autochtones constitue à la fois un important canal de financement et un moyen de générer des bénéfices économiques à long terme grâce à la coopération sur les projets.

La nouvelle stratégie nucléaire du Canada établit une orientation claire pour la construction nucléaire future. L'étude de financement de la CNA propose quant à elle que la prochaine phase se concentre sur la conception d'un cadre de financement capable d'attirer les investissements, de répartir raisonnablement les risques et de garantir la livraison des projets, jetant ainsi les bases d'une électricité bas carbone fiable et abordable à long terme pour le Canada.